კონკურენციის რეფორმირებული კანონმდებლობა და კონცენტრაციების კონტროლი

კონკურენციის რეფორმირებული კანონმდებლობა და კონცენტრაციების კონტროლი

ასოცირების შეთანხმებით ნაკისრი ვალდებულების ფარგლებში 2020 წლის 16 სექტემბერს საქართველოს პარლამენტმა კონკურენციის კანონმდებლობის ცვლილებების პაკეტი[i] დაამტკიცა, რომლითაც ქართული კონკურენციის სამართალი მნიშვნელოვნად დაუახლოვდა ევროპულ სტანდარტებს. დაიხვეწა კონკურენციის სამართლის ძირითადი ცნებები, აღმოიფხვრა „კონკურენციი შესახებ“ საქართველოს კანონში (შემდგომში – კანონი) არსებული არაერთი ტექნიკური ხარვეზი, ჩამოყალიბდა აღსრულების ეფექტიანი მექანიზმები და ა.შ. თუმცა, ამ რეფორმის ყველაზე გამორჩეულ ნაწილად უდავოდ კონცენტრაციების კონტროლის მიმართულებით განხორციელებული ცვლილებები უნდა იქნეს მიჩნეული.

ევროპულ პრაქტიკაში კონცენტრაცია მრავალმხრივი სამართლებრივი კატეგორიაა, რომელსაც მოქმედების მასიმალურად ფართო ფარგლები გააჩნია და აერთიანებს ისეთ შემთხვევებს, როგორიცაა ეკონომიკური აგენტების შერწყმა, ერთობლივი საწარმოს დაფუძნება, ბაზრის ერთი სუბიექტის მიერ მეორე სუბიექტის შეძენა თუ სხვა ისეთი ოპერაცია, რომელიც ინდივიდებს შორის ბაზრის რომელიმე მონაწილეზე უკვე არსებული კონტროლის სხვადასხვა ფორმითა და შინაარსით მონაცვლეობას იწვევს.[ii] რეფორმირების შედეგად ქართული კონკურენციის კანონმდებლობა ამ კუთხით მნიშვნელოვნად დაუახლოვდა ევროპულ მიდგომებს და კანონის ახალი რედაქციის მე-11 მუხლის პირველი პუნქტი უკვე ერთმანეთისაგან განასხვავებს კონცენტრაციის შემდეგ სამ უზოგადეს შემთხვევას: 1. ორი ან მეტი ეკონომიკური აგენტის შერწყმა, რომლის შედეგადაც ერთი ეკონომიკური აგენტი წარმოიქმნება (Merger); 2. ფასიანი ქაღალდების ან წილის შეძენით, ხელშეკრულებით ან სხვა საშუალებით ეკონომიკურ აგენტზე კონტროლის მოპოვება სხვა ეკონომიკური აგენტის ან იმ პირის მიერ, რომელიც აკონტროლებს სხვა ეკონომიკურ აგენტს (Acquisition) და 3. ერთობლივი საწარმოს (Joint Venture) შექმნა.

თავისუფალი საბაზრო ეკონომიკისა და სამეწარმეო თავისუფლების პირობებში მსგავსი ოეპრაციების განხორციელება ჩვეულებრივ მოვლენას წარმოადგენს და მან, კონკრეტული ინდივიდებისა თუ ბაზრის სუბიექტებისთვის სარგებლის მოტანასთან ერთად, შესაძლოა გარკვეულ შემთხვევებში როგორც კონკრეტული ბაზრის განითარებაზე, ასევე ამ ბაზარზე არსებული კონკურენტული გარემოს გაჯანსაღებაზეც კი იქონიოს პოზიტიური გავლენა. თუმცა, ორი ან მეტი ეკონომიკური აგენტის რესურსების გაერთიანების შედეგად ერთი სუბიექტის ხელში კონცენტრირებულმა მომეტებულმა საბაზრო ძალაუფლებამ  კონკრეტული წინაპირობების არსებობისას შეიძლება ისე შეცვალოს ბაზრის სტრუქტურა, რომ მნიშვნელოვანი საფრთხე შეუქმნას თავისუფალი კონკურენციის ბუნებრივ დინამიკას.

მსგავსმა ოპერაციებმა შესაბამისი ბაზრის კონკურენტულ გარემოზე ნეგატიური ეფექტები შესაძლოა ორი ძირითადი მიმართულებით იქონიოს. კონცენტრაცია, როგორც წესი, ქმნის მყარ ნიადაგს სამომავლოდ კონკურენციის კანონმდებლობის ისეთი დარღვევების განსახორციელებლად, როგორიცაა დომინანტური მდგომარეობის ბოროტად გამოყენება (კანონის მე-6 მუხლი) და კონკურენციის შემზღუდველ შეთანხმებებში მონაწილეობა (კანონის მე-7 მუხლი). აღნიშნულს კი კონცენტრაციის შედეგად ჩამოყალიბებული ბაზრის სტრუქტურის ცვლილება განაპირობებს.

კონცენტრაციის უპირველეს შედეგს შესაბამის ბაზარზე მოქმედი ეკონომიკური აგენტების რაოდენობის შემცირება წარმოადგენს, რაც, თავის მხრივ, მნიშვნელოვნად ამარტივებს მათ შორის კონკურენციის შეზღუდვის მიზნით კოორდინაციას – რაც უფრო ნაკლებია შესაბამის ბაზარზე მოქმედი სუბიექტი, მით უფრო მარტივია საერთო საბაზრო პირობებზე შეთანხმების მიღწევა და ერთმანეთთან თანამშრომლობით კონკურენციის ხელოვნური შეზღუდვა. გარდა ამისა, კონცენტრაციის შედეგად შესაბამის ბაზარზე მოქმედი ეკონომიკური აგენტების შემცირებული რაოდენობა ავტომატურად ამცირებს ამ ბაზარზე კონკურენტულ წნეხს და იწვევს მნიშვნელოვანი საბაზრო ძალაუფლების მხოლოდ ერთი სუბიექტის ხელში აკუმულირებას. კონცენტრაციის შედეგად ბაზრის ერთი მონაწილის ხელში თავმოყრილი საბაზრო ძალაუფლება შესაძლოა ზოგ შემთხვევაში დომინანტურ მდგომარეობასაც კი გაუტოლდეს, საიდანაც დომინანტური მდგომარეობის ბოროტად გამოყენებაში გამოხატულ კონკურენციის კანონმდებლობის დარღვევამდე ერთი ნაბიჯი რჩება.

აქედან გამომდინარე, ჯანსაღი კონკურენტული გარემოს შენარჩუნებისათვის აუცილებელია კონცენტრაციის განხორციელებამდე ამ ოპერაციის სახელმწიფო კონტროლი, რათა თავიდან იქნეს აცილებული ისეთი საბაზრო სტრუქტურის ჩამოყალიბება, რომელიც არსებითად გაამარტივებს შესაბამის ბაზარზე მოქმედი ეკონომიკური აგეტნების კოორდინაციასა და მათ ხელში მოქცეული მომეტებული საბაზრო ძალაუფლების კონკურენციის შეზღუდვის მიზნით გამოყენებას.

არაერთი დასავლური მართლწესრიგისა და ევროპის კავშირის კონკურენციის სამართლის მსგავსად, ქართული კონკურენციის კანონმდებლობაც კონცენტრაციების ე. წ. ex ante კონტროლის პრინციპს ეფუძნება, რაც შესაბამისი წინმსწრები სამართლებრივი მექანიზმების გამოყენებით ჯანსაღი კონკურენტული გარემოსთვის საფრთხის შემქმნელი საბაზრო ძალაუფლების წარმოშობისა თუ ჩამოყალიბების პრევენციას ისახავს მიზნად. აღნიშნული წინმსწრები ხასიათი მას მნიშვნელოვნად განასხვავებს კონკურენციის სამართლით გათვალისწინებული სხვა ინსტიტუტებისაგან. მაგალითად, კონკურენციის შემზღუდველი შეთანხმებებისა თუ დომინანტური მდგომარეობის ბოროტად გამოყენების ამკრძალავი ნორმების გამოყენება ხდება მხოლოდ მაშინ, როდესაც კონკურენციის შემზღუდველი ქმედება ეკონომიკური აგენტების მხრიდან უკვე განხორციელდა. შესაბამისად, აღნიშნულ მექანიზმებს კონცენტრაციების კონტროლისაგან განსხვავებით მოქმედების მხოლოდ ex post  შესაძლებლობა გააჩნიათ.

კონცენტრაციების სახელმწიფო კონტროლის მსგავსი წინმსწრები ხასიათიდან გამომდინარე მის ძირითად ასპექტს დაგეგმილი კონცენტრაციების მომავალი ეფექტების პროგნოზირება წარმოადგენს. კანონში განხორციელებული ცვლილებებით უფრო ნათელი გახდა ის კრიტერიუმები თუ ელემენტები, რომელთა მიხედვითაც ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში დაგეგმილი კონცენტრაციების საბაზრო ეფექტები უნდა შეფასდეს. კანონის ძველი რედაქცია დაუშვებლად მიიჩნევდა ისეთ კონცენტრაციას, რომელიც არსებითად ზღუდავდა შესაბამის ბაზარზე არსებულ კონკურენციას. განხორციელებული ცვლილებებით კი დაზუსტდა თუ რა შემთხვევაში აქვს ადგილი კონკურენციის არსებით შეზღუდვას და როგორ უნდა მოხდეს მისი შეფასება.

რეფორმირებული საკანონმდებლო ბაზის ფარგლებში კონკურენციის არსებითი შეზღუდვა ივარაუდება იმ შემთხვევაში თუ იგი წარმოქმნის ან აძლიერებს დომინანტურ მდგომარეობას. კანონის მე-11 მუხლის მე-5 პუნქტის აღნიშნული ჩანაწერი დაგეგმილი კონცენტრაციის შეფასების პროცესში აღმასრულებელ უწყებასა და შესაბამის ეკონომიკურ აგენტს/აგენტებს შორის მტკიცების ტვირთის მონაცვლეობას ახდენს. კერძოდ, თუ კონცენტრაციის შედეგად არ ხდება დომინანტური მდგომარეობის წარმოშობა ან გაძლიერება ივარაუდება, რომ მსგავსი კონცენტრაცია არ იწვევს კონკურენციის არსებით შეზღუდვას. საწინააღმდეგოს მტკიცების ტვირთი ასეთ დორს კონკურენციის სააგენტოს აკისრია. ხოლო, იმ შემთხვევაში, თუ კონცენტრაცია ქმნის ან აძლიერებს დომინანტურ მდგომარეობას, არსებობს პრეზუმფცია, რომ ასეთ დროს ადგილი აქვს კონკურენციის არსებით შეზღუდვას და საწინააღმდეგოს მტკიცების ტვირთი შესაბამის ეკონომიკურ აგენტზე/აგენტებზე გადადის.

თუ შესაბამისი პროცედურების შედეგად დადგინდება, რომ კონკრეტული კონცენტრაცია იწვევს კონკურენციის არსებით შეზღუდვას, სააგენტო გასცემს დასკვნას კონცენტრაციის დაუშვებლობასთან დაკავშირებით, რაც კანონის ახალი რედაქციის მე-11 მუხლის მე-6 პუნქტის მიხედვით, საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს მიერ ეკონომიკური აგენტების კონცენტრაციის რეგისტრაციაზე უარის თქმის საფუძველია.

შესაბამისი სუბიექტების ინტერესების მაქსიმალური გათვალისწინებისა და კონცენტრაციის ნეგატიური ეფექტების პრევენციისა თუ შემცირების მიზნით საკანონმდებლო რეფორმით ასევე მკვიდრდება ე. წ. სტრუქტურული და ქცევით ხასიათის ღონისძიებები. კერძოდ, კანონის ახალი რედაქციის მე-11 მუხლის მე-7 და მე-8 პუნქტების შესაბამისად, სააგენტოს ეძლევა შესაძლებლობა დასაშვებად მიიჩნიოს კონცენტრაცია იმ პირობით, რომ შესაბამისი ეკონომიკური აგენტი განახორციელებს სტრუქტურული (“Structural remedy.“ მაგ. წილების გასხვისების ვალდებულება) ან ქცევითი ხასიათის (“Non-structural remedy”/“Behavioural remedy”. მაგ. საბოლოო მომხმარებელთან ქცევის სავალდებულო სტანდარტების დადგენა) ღონისძიებას, რომელიც, ერთი მხრივ, კონკურენციის შემზღუდავ ეფექტებს მინიმუმამდე შეამცირებს და მეორე მხრივ, კონცენტრაციის განხორციელებასაც არ დააბრკოლებს.

დაგეგმილი კონცენტრაციის სახელმწიფო კონტროლის პროცედურა კი კონკურენციის სააგენტოში შესაბამისი ეკონომიკური აგენტის შეტყობინების საფუძველზე იწყება. ამასთან, კანონის მე-111 მუხლის მიხედვით, სააგენტოსთვის შეტყობინებას ექვემდებარება მხოლოდ ისეთი კონცენტრაცია, რომლის მონაწილე ეკონომიკური აგენტის/აგენტების წინა ფინანსური წლის წლიური ბრუნვა აღემატება კონკურენციის სააგენტოს სამართლებრივი აქტით დადგენილ ზღვრულ ოდენობებს. სააგენტოს თავმჯდომარის ბრძანებით დამტკიცებული კონცენტრაციის შესახებ შეტყობინების წარდგენისა და განხილვის წესის[iii] მე-3 მუხლის მიხედვით, კონცენტრაცია ექვემდებარება შეტყობინებას თუ მასში მონაწილე ეკონომიკური აგენტების ერთობლივი (ჯამური) წლიური ბრუნვა საქართველოს ტერიტორიაზე აღემატება 20 მილიონ ლარს და ამასთან, კონცენტრაციის მონაწილე მინიმუმ ორი ეკონომიკური აგენტიდან თითოეულის წლიური ბრუნვა აღემატება 5 მილიონ ლარს და ა.შ.

ქართული კონკურენციის სამართლის რეფორმის ერთ-ერთ ძირითად მონაპოვრად ასევე უნდა ჩაითვალოს შეტყობინებას დაქვემდებარებული კონცენტრაციების სააგენტოს შეტყობინების გარეშე განხორციელების სანქცირება. კანონის ძველი რედაქციით, მართალია, აკრძალული იყო სააგენტოს გვერდის ავლით კონცენტრაციის განხორციელება, თუმცა, მსგავსი ქმედებისთვის არანაირი სანქცია არ იყო გათვალისწინებული, რაც ფაქტობრივად აზრს უკარგავდა კონკურენციის შემზღუდავი კონცენტრაციების ამკრძალავი ნორმების არსებობას. კანონის ახალი რედაქციით უკვე აღმოიფხვრა აღნიშნული ხარვეზი და შეტყობინებას დაქვემდებარებული კონცენტრაციის სააგენტოს გვერდის ავლით განხორციელების შემთხვევაში კონკურენციის სააგენტო უფლებამოსილია კონცენტრაციის შეტყობინების ვალდებულების მქონე პირს დააკისროს ჯარიმა წინა ფინანსური წლის განმავლობაში მისი წლიური ბრუნვის 5 პროცენტამდე ოდენობით. გარდა ამისა, თუ სააგენტო დაადგენს, რომ ამ კონცენტრაციამ არსებითად შეზღუდა კონცენტრაცია იგი სანქციის დაკისრებასთან ერთად უფლებამოსილი ხდება სასამართლოს მიმართოს შუამდგომლობით თავდაპირველი მდგომარეობის აღდგენის მიზნით კონცენტრაციის გაუქმების მოთხოვნით. ამ შემთხვევაში ეკონომიკურ აგენტს შეიძლება დაეკისროს საწარმოს, წილის, აქტივების, ფასიანი ქაღალდების ან მათი ნაწილის გასხვისების, რეორგანიზციის, კონკრეტული ხელშეკრულების შეწყვეტის ან სხვა სახის ვალდებულებები. სააგენტოს სასამართლოსთვის იგივე შუამდგომლობით მიმართვის უფლება ეძლევა ასევე იმ შემთხვევაში, თუ კონცენტრაციის განხორციელების შემდეგ ეკონომიკური აგენტი დაარღვევს მასზე დაკისრებული სტრუქტურული ან ქცევითი ხასიათის ღონისძიების განხორციელების ვალდებულებას. აღნიშნულთან ერთად, ეკონომიკურ აგენტს ასევე ეკისრება ჯარიმა, რომლის ოდენობა თითოეულ ვადაგადაცილებულ დღეზე არ უნდა აღემატებოდეს წინა ფინანსური წლის განმავლობაში ეკონომიკური აგენტის საშუალო დღიური ბრუნვის 5 პროცენტს.

ქართული კონკურენციის სამართლის რეფორმა ასევე ძალზე მნიშვნელოვანია ასოცირების შეთანხმებით ნაკისრი კონკურენციის ყოვლისმომცველი კანონმდებლობის (“comprehensive competition laws) შექმნის ვალდებულების შესრულების კუთხითაც. აღნიშნული კუ გულისხმობს კონკურენციის ისეთი კანონმდებლობის ჩამოყალიბებას, რომელიც საერთო იქნება ეკონომიკის ყველა სექტორისა თუ სფეროსთვის.

კანონის ძველი რედაქციის მიხედვით, საქართველოს კონკურენციის კანონმდებლობა არ ვრცელდებოდა ეკონომიკის ისეთ რეგულირებად სფეროებზე, როგორიცაა ენერგეტიკის, კომუნიკაციების, საბანკო თუ სხვა სფეროებზე. შესაბამისად, იქმნებოდა ისეთი სამართლებრივი რეჟიმი, რომელიც კარტელურ გარიგებებში მონაწილეობის გამო სჯიდა ნავთობპროდუქტების ბაზარზე მოქმედ ეკონომიკურ აგენტებს, თუმცა, იგივე ქმედება დაუსჯელი რჩებოდა ეკონომიკის რეგულირებად სფეროებში. ასოცირების ხელშეკრულებით ნაკისრი ვალდებულების შესრულების მიზნით კი, განხორციელებული საკანონმდებლო ცვლილებებით, „კონკურენციის შესახებ“ საქართველოს კანონის მოქმედება ასევე გავრცელდება შესაბამის რეგულირებად სფეროებზე, სადაც ამ კანონის მოთხოვნების აღსრულებას, არა კონკურენციის ეროვნული სააგენტო, არამედ შესაბამისი მარეგულირებელი ორგანოები (საქართველოს ეროვნული ბანკი, საქართველოს ენერგეტიკისა და წყალმომარაგების მარეგულირებელი კომისია და საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნული კომისია)  უზრუნველყოფენ.

რეფორმის შედეგად ასევე მკაფიოდ გაიმიჯნა კონცენტრაციებთან მიმართებით კონკურენციის ეროვნული სააგენტოსა და მარეგულირებელი ორგანოების კომპეტენციები. კერძოდ, ისეთი კონცენტრაციების კონტროლს, რომლის მონაწილე ეკონომიკური აგენტებიც ერთი და იგივე რეგულირებად სფეროს განეკუთვნებიან, განახორციელებს შესაბამისი სფეროს ეროვნული მარეგულირებელი ორგანო. ხოლო, იმ შემთხვევაში, თუ კონცენტრაციის მონაწილე მხოლოდ ერთ-ერთი მხარე არის ეკონომიკის რეგულირებადი სფეროს ეკონომიკური აგენტი ან მასში მონაწილე სუბიექტები ეკონომიკის სხვადასხვა რეგულირებადი სფეროს ეკონომიკური აგენტები არიან, მაშინ კონცენტრაციის კონტროლს ახორციელებს  კონკურენციის ეროვნული სააგენტო.

 

ავტორი: გივი ადამია

თსუ-ის იურიდიული ფაკულტეტის დოქტორანტი

[i] https://matsne.gov.ge/ka/document/view/4990278?publication=0

[ii] COUNCIL REGULATION (EC) No 139/2004 of 20 January 2004 on the control of concentrations between undertakings (the EC Merger Regulation), § 20.

[iii] https://admin.competition.ge/uploads/b46bf4fd4a09414c97b277d8753d34d6.pdf